依法治理科研诚信丨《科技进步法》解读系列之十四

　　2018 年，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上提出，科研诚信建设应当“坚持预防和惩治并举，自律和监督并重”。为进一步贯彻落实习近平总书记的要求，中办、国办、科技部等党政机关先后出台了《进一步加强科研诚信建设的若干意见》（以下简称“《意见》”）、《科研诚信案件调查处理规则（试行）》（国科发监〔2019〕323 号）等文件对我国科研诚信建设进行宏观指导和具体制度构建。2021 年修订的《科学技术进步法》在总结科研诚信建设经验的基础上，通过法律形式正式确立了我国科研诚信制度的基本框架，并在科研失信预防、科研失信惩戒、科研诚信管理权责配置三个方面提出了新的要求。

　　构建完备的科研失信预防机制

　　科研失信的预防，是指在科研失信行为出现之前就采取一定的措施，以防止可能的科研失信事件发生。新修《科技进步法》第六十九条、第一百一十二条第一款对2007 年版《科技进步法》第五十七条、第七十条进行了修改，从科研诚信记录、科研失信资格惩戒两个方面对科研失信预防机制提出了新的要求。

　　一是确立了科研诚信记录制度。科研诚信记录是指对科技信用信息的记载与保存。新修《科技进步法》第六十九条对2007 年版《科技进步法》第五十七条进行了修订，进一步明确了科研诚信记录对科技人员权益的影响，要求进一步开展科研诚信记录工作。具体变化体现在以下三个方面：其一，诚信记录主体更为丰富。2007 年版《科技进步法》中学术诚信档案的记录主体为科技项目的管理机构。新修《科技进步法》并未明确科研诚信记录的主体，但结合《意见》等文件来看，科研诚信记录的主体应当包括行政主管机关以及各类创新主体。其二，记录对象范围更为广泛。学术诚信档案记录对象仅限于参与各类科技项目的科技人员。新修《科技进步法》并未采取原法对记录对象进行范围限制的规定。这意味着科研诚信记录将适用于所有科技人员。其三，记录适用范围进一步扩大。学术诚信档案适用范围为“科学技术人员聘任专业技术职务或者职称、审批科学技术人员申请科学技术研究开发项目”。相较之下，科研诚信记录的适用范围更为广泛，除上述两项之外还包括了申请科学技术奖励以及其他情形。

　　综合上述分析，新修《科技进步法》意图将原本属于科技项目管理机制组成部分的学术诚信档案制度转变为覆盖科研活动“全过程、全主体、全领域”的科研诚信记录制度。这一变化源自于习近平总书记和党中央对科研诚信建设“全覆盖”的要求。按照《科技进步法》的规定，科技人员应当更加注重自身科研诚信修养，在各类科学研究与技术开发活动中严格遵守科研诚信要求；各类创新主体应积极构建、完善本单位内部科研诚信记录制度，加强对单位内部科技人员信用信息的收集；各行业主管部门应扩展科研诚信记录的信息来源，除重视科技项目管理活动中的信息收集，在日常管理工作中也要加强科技信用信息收集；科技主管部门应当建立统一覆盖的科研诚信记录机制，对其他行政机关、各创新主体所收集的科技信用信息进行汇总记录。

　　二是强化了科研失信资格惩戒。科研失信资格惩戒，是指对科研失信人作出的一定期限内限制其参与特定活动、获取特定资格的限制性措施。新修《科技进步法》第一百一十二条第一款对2007 年版《科技进步法》第七十条进行了修订，强化了科研失信资格惩戒。具体变化体现在以下两个方面：其一，进一步扩大了科研失信资格惩戒对象范围。依照2007 年版《科技进步法》第七十条的规定，科研失信行为资格惩戒的对象是情节严重的“抄袭、剽窃他人科学技术成果，或者在科学技术活动中弄虚作假”的主体。新修《科技进步法》同样强调对情节严重的科研失信行为主体施加资格惩戒。但是，在立法上采取了概括式的规定，不再局限于抄袭、剽窃等特定行为的主体，将惩戒范围扩大至所有作出违背科研诚信行为的主体。其二，进一步扩大了科研失信资格惩戒的应用场景。2007 年版《科技进步法》中规定的科研失信资格惩戒措施是禁止科研失信行为人“在一定期限内申请国家科学技术基金项目和国家科学技术计划项目”。修法后，科研失信资格惩戒措施变更为“禁止一定期限内承担或者参与财政性资金支持的科学技术活动、申请相关科学技术活动行政许可”。修法后，科研失信资格惩戒的应用场景不仅包括科技计划项目，更是囊括所有由财政性资金支持的活动。同时，科研失信资格惩戒措施还包括禁止申请与科技相关的行政许可，如动物实验、外国人来华等。

　　《科技进步法》的这一变动，进一步贯彻了习近平总书记和党中央对科研诚信建设“全覆盖”、对科研失信惩治“零容忍”的要求。《意见》也强调，科研诚信建设应“严厉打击严重违背科研诚信要求的行为”。按照《科技进步法》的规定，科技人员应积极接受科研诚信教育，避免作出违背科研诚信要求的行为；各类创新主体应当积极开展科研诚信教育，引导各创新主体内部科技人员对科研失信及其后果形成正确认知；各类政府部门应当依照《科技进步法》对严重科研失信人实施科研失信资格惩戒，防范后续科研失信的发生。

　　加强对科研失信的打击力度

　　本次《科技进步法》修订，从科研失信惩戒制度、科研诚信严重失信行为数据库制度两个方向，加强了对科研失信的打击力度。

　　一是强化了科研失信惩戒力度。科研失信惩戒，是指在科研失信发生之后，有关主体对科研失信行为人作出的处罚或处分。新修《科技进步法》第一百一十二条、2007 年版《科技进步法》第七十条均对科研失信惩戒作出了规定。对比之下，新修《科技进步法》第一百一十二条在科研失信惩戒的对象、种类两个方面作出了修改：其一，与科研失信资格惩戒相同，新修《科技进步法》进一步将惩戒主体扩大至所有违背科研诚信要求的主体；其二，科研失信惩戒措施的种类方面。依据2007 年版《科技进步法》第七十条的规定，科研失信惩戒措施的种类包括：责令改正、追回财政性资金和违法所得、公布违法行为、禁止一定期限内申请科学技术项目等。新修《科技进步法》第一百一十二条在2007 年版《科技进步法》的基础上增设了终止或者撤销相关科学技术活动、禁止申请相关科学技术活动行政许可、通报批评、罚款、吊销许可证件等多种类型的科研失信惩戒措施。

　　综合上述分析，新修《科技进步法》进一步贯彻了《意见》中“坚持零容忍，保持对严重违背科研诚信要求行为严厉打击的高压态势，严肃责任追究”的要求。按照新修《科技进步法》的规定，科技人员应当严以律己，严禁发生“危害国家安全、损害社会公共利益、危害人体健康、违背科研诚信和科技伦理”的行为；各类创新主体应当积极行使《科技进步法》赋予的责令改正权限，强化主体内部对科研失信行为人的处分；不同政府部门应进一步明确各自职责权限，建立健全分工明确、权责统一的科研失信惩戒制度体系。结合《意见》的要求，相关行业主管部门要按不同的违法情形适用不同的惩戒措施。对于一般情形的科研失信行为，应当采取责令改正、科研诚信诫勉谈话、撤销获得的奖励、撤销荣誉称号、撤销相关行政许可等措施；对于在财政资金支持的各项科学技术活动中弄虚作假的，应当采取追回财政性资金、撤销已获资助项目或终止项目合同、没收违法所得、取消项目立项资格等措施；对于情节严重科研失信行为，还可以采取一定期限内限制承担或者参与财政性资金支持的科学技术活动、申请相关科学技术活动行政许可，一定期限直至终身取消晋升职务职称、担任评审评估专家等资格，并记入科研诚信严重失信行为数据库或列入观察名单等。

　　二是确立了科研诚信严重失信行为数据库制度。本次《科技进步法》修订新增了第一百零七条，正式在法律层面上确立了科研诚信严重失信行为数据库制度。该条规定，对于严重违反科研诚信要求的科研失信人，应当“记入科研诚信严重失信行为数据库”。

　　早在《国家科学技术奖励条例》、科技部联合多部门共同发布的《科研诚信案件调查处理规则（试行）》（国科发监〔2019〕323 号）等行政法规、政策文件中就已出现了“记入科研诚信严重失信行为数据库”的表述。依照2018 年多部门联合颁布的《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2018〕1600 号），科研领域联合惩戒的基础是科技主管部门记录、通报的“科研领域严重失信行为信息”。2020 年修订的《国家科学技术奖励条例》更是将记入科研诚信严重失信行为数据库与联合惩戒制度直接“挂钩”。依照该条例第三十三条，对于违反该条例规定的严重科研失信人应当被“记入科研诚信严重失信行为数据库”并共享至全国信用信息共享平台，实施联合惩戒。

　　按照新修《科技进步法》的规定，科技人员应当遵守科研诚信要求，积极开展自查自纠，及时纠正已发生或可能发生的严重科研失信行为；各类创新主体应当加强内部科研诚信教育，普及关于科研诚信严重失信行为数据库的相关知识；科技主管部门与各行业主管部门应当积极探索科研诚信严重失信行为数据库的纳入标准、管理制度以及相关程序，进一步完善科研诚信严重失信行为数据库制度。此外，按照科研诚信严重失信行为数据库与联合惩戒制度“挂钩”的要求，各行政主管部门之间还应当完善跨部门、跨领域的科研诚信联合惩戒制度。

　　优化科研诚信管理权责配置

　　新修《科技进步法》通过对2007 年版《科技进步法》的增改，对科研诚信建设中政府职责、各类创新主体科研诚信管理主体责任及其履行提出了新的要求。

　　一是明确了地方各级政府和相关行业主管部门科研诚信建设的职责。新修《科技进步法》的第一百零四条第二款中对政府及各类行业主管机关的科研诚信建设职责进行了明确，要求县级以上地方政府、相关行业主管部门应采取各种措施加强科研诚信建设。这一修改既是对《意见》相关规定的落实，也是对科研诚信建设实践经验的总结。按照《意见》规定，“地方各级政府和相关行业主管部门要积极采取措施加强本地区本系统的科研诚信建设，充实工作力量，强化工作保障”“完善教育宣传、诚信案件调查处理、信息采集、分类评价等管理制度”。在实践中，各地方政府、行业主管部门依照《意见》的要求，开展了大量科研诚信建设工作。以上海为例，自2019 年以来先后出台《关于科研不端行为投诉举报的调查处理办法（试行）》（沪科规〔2019〕8 号）、《上海市科技信用信息管理办法（试行）》（沪科规〔2020〕9 号）多部政策法规，建立了较为完备的科研诚信管理体系。

　　为落实《科技进步法》第一百零四条第二款与《意见》中相关规定，地方各级政府应当进一步明确各部门管理职责，建立“责任明确，协调有序”的科研诚信宏观管理体系，加强顶层设计、统筹协调，明确科研诚信建设各主体职责，加强部门沟通、协同、联动，形成全社会推进科研诚信建设合力。科技主管部门应当围绕科研诚信这一“基石”，建立健全以诚信为基础的科技项目监管机制，将科研诚信要求融入科技项目管理全过程。同时，作为科研诚信的主要管理部门，还应当强化科技信用信息管理，完善科技信用信息管理标准、分类标准以及应用标准。完善科研诚信投诉举报与调查处理机制，有梯度、分类别地主动开展日常检查，强化科研诚信日常监管工作。引入科研承诺、科研诚信评价制度，明确科研承诺制度的法律效力，开展专门科研诚信评价。其他行业主管部门应当强化本行业领域科研诚信建设、指导工作，引导高校、企事业单位、学会、协会、出版机构等积极参与科研诚信建设工作，强化日常管理中科技信用信息收集和应用，完善本行业领域科研诚信投诉举报与调查处理机制，并配合其他部门开展科研领域联合惩戒。

　　二是确立了各类创新主体在科研诚信管理中的主体责任。本次《科技进步法》修订新增了第一百零四条第二款，确立了各类创新主体的科研诚信管理主体责任。对于该规定，可以从以下两个方面进行理解：其一，科研诚信管理的主体责任是对《意见》中科研诚信建设“第一责任”的重述。《意见》指出，各类创新主体是“科研诚信建设第一责任主体”，要“切实履行科研诚信建设的主体责任”。依据《意见》的规定，“第一责任”的内涵应当是各类创新主体利用内部章程或聘用合同，加强内部科研诚信管理的制度化。其二，科研诚信建设实践中，各类创新主体往往将“第一责任”或“主体责任”狭义地理解为科研诚信案件先行调查处理的责任。按照《科技进步法》和《意见》的要求，主体责任不仅要求各类创新主体在科研诚信建设中处于“第一顺位”，还要求各类创新主体全面性、系统性加强单位内部科研诚信制度建设，而非局限于调查环节的责任。

　　科研诚信管理主体责任的确立是构建科研诚信治理领域“共建共治共享”良好治理格局的法律保障与制度支撑。同时，也是在立法层面上对习近平总书记和党中央提出“坚持自律和监督并重”的贯彻落实。按照《科技进步法》的规定，科技人员作为各类科研主体的核心组成部分，应积极参加所在单位科研诚信管理制度的建设；各类创新主体应建立健全本单位教育预防、科研活动记录、科研档案保存等各项制度，明晰责任主体，完善内部监督约束机制。

　　三是明确了各类创新主体应当“依法依章”开展科研诚信管理。本次《科技进步法》第五十一条第一款对2007 年版《科技进步法》第四十四条第一款进行了修改，提出了科研机构应依照内部章程对实施科研诚信管理的新要求。对于这一新要求，可以从以下两个方面进行理解：其一，新修《科技进步法》第五十一条第一款强调，科研机构内部科研诚信管理活动，应当依法、依章程进行。因此，需要在机构章程中明确科研诚信管理各项制度。其二，结合《科技进步法》上下文及《意见》相关规定，除科研机构以外，其他各类创新主体也应当按照内部章程履行科研诚信管理的主体责任。《意见》指出，高校、科研机构、企业以及其他从事科研活动的各类创新主体，均应当通过内部章程、聘用合同等法定形式要求科技人员遵守科研诚信管理规定，将科研诚信工作纳入常态化管理。因此，《科技进步法》第五十一条第一款不仅适用于科研机构，其他各类创新主体也应当参照该条款执行。

　　按照《科技进步法》的规定，科技人员应当自觉遵守机构章程规定，依法依章开展各类科研活动，主动维护科研诚信，并对他人失信行为予以制止、监督；各类创新主体应当按照《科技进步法》的要求，进一步完善章程规定，依据章程开展制度建设与内部科研诚信管理活动，“依法依章”落实科研诚信管理主体责任；科技主管部门与各行业主管部门应当加强指导各类创新主体完善本单位章程，推动各类创新主体在科研失信行为认定、科研诚信惩处标准等基本性问题上保持统一性。（作者韩彤，罗仙凤）