广州市创新型城市建设的法律支撑----《广州市科技创新促进条例》解读
罗玉中 教授
编者按：2013年6月28日，广州市人大法制工委、广州市人大教科文卫工委和广州市科信局联合在广东科学馆组织召开了《广州市科技创新促进条例》(以下简称《条例》)专家解读会。会议邀请北京大学教授、博士生导师，华中科技大学法学院名誉院长，《条例》主要起草者罗玉中老师主讲。讲解内容包括《条例》制定的背景、主要内容、主要特色和几点建议。为方便公众深刻领会《条例》的有关内容，现将罗玉中老师的讲解内容归纳整理如下，以供大家学习参考。
一、《条例》制定的背景
1、建设创新型城市的迫切需要
2006年，《国家中长期科技发展规划(2006——2020)》颁布实施
2006年,胡锦涛同志在全国科技大会上提出，到2020年，我国要建设成为创新型国家。
2007年，党的十七大报告中指出：提高自主创新能力，建设创新型国家，“这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键”。
2012年，胡锦涛同志在全国科技创新大会开幕式上再次提出，到2020年，基本建成国家创新体系，进入创新型国家行列。
2012年，党的十八大报告再次强调到2020年，我国要进入创新型国家行列，并强调指出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”
我国诸多城市主动融入创新型国家建设进程，全国600多个城市已有200多个提出建设创新型城市目标，国家发改委部署了17个城市开展创新型城市建设试点。
2010年科技部确定了全国20个国家创新型试点城市或市区。
广州市是最早提出建设创新型城市的城市之一。2010年，中华人民共和国科学技术部和发改委分别批复同意广州市作为第一批国家创新型试点城市。这是继国务院批准的珠三角地区发展改革纲要，明确广州市为“国家中心城市”定位之后的又一个国家级发展目标。
●对创新型城市概念的几点阐述：
(1)创新型国家和创新型城市的特征
创新型城市建设是科技创新为核心、以文化创新为基础、以制度创新为保障、以知识经济为先导、以增强自主创新能力提高城市竞争力为目标、以和谐社会和生态平衡为宗旨的可持续发展模式。其特征包括：
？ 技术创新对经济发展的贡献率在70%以上;
？ 科技研发投入占到GDP的2.5%以上;
？ 对外技术依存度在30%以下;
？ 发明专利申请量占全部专利申请量的70%以上，企业专利申请量占全社会申请量的70%以上。
(2)创新型国家和创新型城市建设内在要求：
建设创新型国家，建设创新型城市，最重要的是促进科技创新，本《条例》叫科技创新促进条例，也是因此得名的。
《条例》第一条也开宗明义地表明了《条例》的宗旨和目标，即促进科技创新，提升城市核心竞争力，推动经济和社会发展。
(3)创新城市建设与科技创新和制度创新
科技创新：科技创新并不单指技术开发，而是从源头创新到新技术产品上市的完整链条，其主要环节包含了科学研究、技术开发、成果推广应用和产业化以及为科技创新提供的管理创新和服务创新在内的一系列活动。
制度创新是保障和促进科技创新的重要力量
诺斯曾指出：技术设定了经济发展可能达到高度的上限，但它实际上能达到多少，则由制度决定。
制度重于技术：制度安排的作用重于技术演进自身。只有建立充满活力的新体制，才能实现经济增长方式的转变，才能真正做到自主创新，才能最终建成创新型国家。
2、解决广州科技创新面临六大突出问题的需要
(1)科技研发的投入总量和投入强度严重不足。
未达到创新型城市科技投入占GDP2.5%以上的标准。
(2)科技帅才将才不足。
具有国际影响力的领军式人物不多，现有人才的积极性也未充分调动起来。
(3)大部分企业尚未真正成为科技创新主体
● 企业自主创新活动少，创新能力较弱。
图表1--企业研发强度的城市比较
● 企业科技活动中“重引进，轻吸收”局面没有得到根本改变。
图表2--广州市技术引进、消化吸收经费支出情况
图表3--企业消化吸收经费支出与技术引进经费支出比例的城市比较
● 高新技术产业规模与质量同广州市在全国的经济地位不匹配。
图表4--2006-2010年广州市和深圳市高新技术产业产值情况对比
图表5--高新技术产业100强企业城市分布情况
(4)产学研结合创新的组织水平和创新水平较低。
广州市产学研结合或战略联盟长久性地共同创新的形式极为罕见，大都还流于形式上的结合或技术转让层次。
(5)创新资源分散，难以共享。
许多科技平台、设施、实验室等往往一家独占，闲置状态严重。不能发挥科技投入到最大效益。
(6)科技创新的现代服务体系滞后
创新单位得不到信贷、保险、担保、质押、中介、信息咨询等及时良好的服务。
图表6--截至2011年6月30日五地创投机构及管理基金数量情况对比
3、《条例》出台的条件已成熟
(1)国家和省科技立法为《条例》的制定提供了相应的依据
2007年：《中华人民共和国科学技术进步法》修订
2012年：《广东省自主创新促进条例》实施
(2)广州经济科技优势地位和已出台的政策法规实施经验为本条例的制定实施奠定了基础
广州市2011年生产总值达一万二千三百多亿元，占全国总产值的2.6%，国内连续20年北上广三足鼎立，为三个经济中心城市之一。
广州高校云集，人才汇聚，产业基础良好，研发平台设施齐全。
《中共广州市委广州市人民政府关于大力推进自主创新加快高新技术产业发展的决定》(【2008】1号)、《关于鼓励海外高层次人才来穗创业和工作的办法》(【2008】18号)、《关于加快吸引培养高层次人才的意见》(【2010】11号)、《广州市建设国家创新型城市试点工作实施方案》(市发改高技【2011】10号)等系列政策文件的实施，为本条例积累了良好的经验。
二、《条例》的主要内容
1、关于科技投入
科技投入不足是困扰广州市科技创新的首要问题，也是科技界和全社会共同关注的问题。长期以来，广州科技投入的总量和强度都是不足的。
2010年广州市财政年度预算中科学技术经费支出为8.3亿元，占当年市本级财政一般预算支出423亿元的1.96%。但这一比例远远没有达到1998年3月1日实施的《广州市科技技术经费投入与管理条例》的要求。
《广州市科技技术经费投入与管理例》第九条的规定：“市和区、县级市人民政府在编制预算时，科技三项费用占本级当年时政预算支出的比例应当逐年增长，到2000年分别达到3%和2%以上，以后逐达到3%和2%以上，以后逐年增加。”
本《条例》涉及科技投入的条款多达三十六处之多，占条款总数的一半以上。
条款的内容涉及科技经费投入体系，研发经费的投入强度，政府公共财政的投入强度、机制、范围与方式，对国营企业、社会资本与金融资本投入的政策，对科技投入的程序和监督管理，违反本《条例》有关科技投入规定应当承担的法律责任。(第12、13、14、15、16、17、19、20、21、22、23、24、26、27、28、29、30、31、33、34、35、38、46、51、53、54、56、58、59、60、61、62、63、64、65、66条)
(1)关于科技经费投入体系：
《条例》第十二条规定的是“以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资金参与”的体系，其中未列入“金融资本参与”，可能是立法者将它视之为“社会资金”之一。建议以后修订时把它明确列进“投入体系”中为好。
(2)关于经费投入强度
关于研发经费投入强度，《条例》第十二条规定：“到2015年全社会研究开发经费占地区生产总值的比例应当达到百分之二点五以上”。
关于政府公共财政的投入强度，《条例》第十二条规定：“市本级财政用于科技研究与开发的经费占本级公共财政预算支出的比例应当超过百分之三，并视财力情况逐步增加”，同时规定了区、县政府投入的原则。
这两个百分比的规定，无论在全国性立法还是地方性立法中都是罕见的。广州市的《条例》不仅明确作了规定，而且对其监督以及违反以后的法律后果都作了明确规定。这也表明，广州市人大不再是橡皮图章，而是实实在在地发挥着权力机关的作用，行使着人民授予的职权。
2、关于企业的创新主体地位和作用
《条例》采用鼓励、引导、优惠、鞭策等多种措施，以期促使企业成为创新主体，发挥其主体作用。条款从资金支持、税收优惠、项目倾斜、考核监督、上市扶持、用地支持、周全服务等方面做出了明确规定。(第13、14、15、16、17、18、19、21、23、24、25、26、28、29、36、38条)
特别值得企业注意：
(1)企业的重要研发项目和企业技术中心或工程技术研究中心可获得重点支持或重点扶持(第13、23条);
(2)企业的科技创新和高技术企业可通过各种方式获得政府引导的社会资金(第14条);
(3)创新型企业自设的研发项目投入可获得补助，并可优先承担市科技计划重大专项，其相关研发和产业化涉及的资金及用地优先予以保障(第15条);
(4)企业或由其牵头联合高校、科研机构申报市科技项目，优先立项，申报并获准的国家或省级项目，可获市财政的配套资金支持(第17条);
(5)国有企业及其负责人的科技创新业绩受专门考核，有违规定的，要承担法律责任(第18、64条);
(6)科技产业园区、民营科技园受政府支持(第19、20条);
(7)科技企业孵化器受专项资金支持(第21条);
(8)产学研合作联盟受产学研专项资金支持;
(9)科技型中小企业受专设的创新基金支持(第16条);
(10)对外科技交流和举办科技成果展会受优惠政策和资金补助支持(第28、29条);
(11)初创期科技企业可获得政府资金引导的风险投资支持(第30条);
(12)企业可获得多种形式的金融资本支持(第31、32、33、34条);
(13)科技企业上市或场外市场交易获得支持(第34条);
(14)企业享受有关科技方面的税收优惠(第36条);
(15)企业的知识产权的产生、管理和应用可获市知识产权专项资金支持(第38条)。
3、关于产学研创新联盟
《条例》着力解决我国产学研结合创新存在三大突出问题：
一是产学研合作层次低，且主要集中于解决企业产品开发需求;
二是产学研战略联盟机制尚未完全建立，产学研合作多停留在两两间的“技术交易”，未能形成合作主体的战略共生关系;
三是产学研合作创新的需求导向不足，创新资源优势没有真正转化为产业优势。
《条例》在第5、17、24、28、49、50等条文中做出回应。
采取的主要对策：
(1)第5条明确宣布广州市要“建立以政府为引导、企业为主体、市场为导向、高等学校和科研机构为支撑、产学研相结合的科技创新体系”;
(2)第17条明确宣布政府科技经费优先支持产学研相结合的研究开发;
(3)第24条明确规定设立“产学研专项资金”，用于支持产学研合作联盟的建立及其创新活动。并规定各方应通过合同约定创新成果的知识产权分享办法和转化方式;
(4)第49、50条，对高校、科研机构的科技人员在产学研合作过程中脱离原单位以后的待遇和职称职务评聘做出具体规定。
4、关于创新平台建设以及科技资源和信息共享
广义上创新平台包括：各类实验设施、大型仪器设备、科技企业孵化器、各种科技园区等。
《条例》第8、11、19、20、21、22、23、26、28、31、44、47、52、56、63等条文中有针对性地做出了相关规定。
(1)第8、11条规定了政府的信息披露和信息服务职责及范围;
(2)第19、20、21条规定了对科技园区和科技企业孵化器的扶持政策，明确规定“设立科技企业孵化器专项资金”，用于支持孵化器及其创新平台建设。
(3)涵盖原始创新、科技企业的孵化到自主创新、产学研结合创新、创新风险防范、创新平台建设一直到知识产权产生和维持，各重大环节都有“专项资金”的支持。
七个“专项资金”:第22条规定“科学研究专项资金”，第16条规定“中小企业技术创新资金”，第21条规定“科技企业孵化器发展专项资金”，第24条规定“产学研专项资金”，第26条规定“科技创新平台专项补助资金”，第33条规定“金融业发展专项资金”，第38规定“知识产权专项资金”。
第15条规定“创新型企业研发投入补助制度”;第17条规定项目配套资金支持举措;第23条规定对研发机构在用地、财政资金予以支持的举措;第23条对企业技术中心或工程技术研发中心重点扶持的规定，第27条规定对科技创新服务机构的“引导扶持制度”，第28条规定对公共创新平台建设的资金补助方式，第29条规定“科技成果展会补助制度”，第33条规定“科技投资风险财政有限补偿制度”，第34条规定“科技保险保费补助制度”，第35条规定“科技企业上市扶持制度”，第45条规定 “科技人才住房保障制度”，第46条规定对引进人才的创业启动经费、创业贷款贴息、办公用房补贴、安家费补贴制度，第57条规定对青年创新人才研发活动的资金支持等等。
5、关于科技创新人才体系建设
《条例》第四章以专章形式对科技创新的另一个重要主体——科技人员做出了专门规定(第44、45、46、47、48、49、50、51、52条);与此相关的条文还有第10、37、38、66、67、68条。
这些条款从人才的培养、引进、管理、使用、交流到人才的评价、职务聘用、住房保障、各种补贴、奖励、宽容失败、诚信原则等作出了全面性规定，并且涵盖了整个科技创新人才体系。
值得注意的内容：
(1)确立科技创新的政府奖励制度，对为广州科技创新的个人和集体给予奖励(第10条);
(2)规定市区县政府都要加大对创新人才培养、引进的财政投入，建立科技人才的住房保障制度(第44、45条);
(3)鼓励、支持高校交叉学科的发展，培养高质量人才;
(4)实施两大人才计划，即创新创业团队和领军式人才计划以及青年创新人才培养计划。
(5)政府推动产、学、研之间的人才交流，科技人员当年到基层或企业进行创新活动期间，其在原单位的待遇不变，作出的创新业绩可作人才评价和职务聘用的依据(第49条)。
(6)宽容失败的政策和诚信管理制度(第27、52、66、67、68条)。
6、关于科技创新的管理、监督和服务体系
(1)对政府管理的规定：从第一章到第四章，明确规定了市、区、县各级政府以及政府各部门的职责分工。并专列第五章，“监督管理”章，第六章，“法律责任”章。
亮点：
？ 更好地体现了政府管理的公开、公平、公正和服务精神;
？ 体现了科技决策及其实施的科学性和合法性要求;
？ 不仅规定了政府及其部门的职责及其在创新活动各节点上应当作为的举措，而且明确规定了其不履行职责或不作为的相应法律后果。
(2)对创新平台服务、金融服务、保险服务、中介服务等做出了规定。(第11、14、21、26、27、28、30、31、32、33、34、43条等)
7、关于知识产权
《条例》第三章以专章形式就科技创新相关的知识产权问题作出规定(第38、39、40、41、42、43条)。
(1)设立市知识产权专项资金(第38条);
(2)对科技计划项目的知识产权做了特别规定(第39、40、41条);
(3)强调知识产权交易市场秩序，加强知识产权保护(第42、43条)。
三、《条例》的主要特色
1、宗旨目标明确，顺应时代潮流。
《条例》不仅在第一条便开宗明义地表明其立法宗旨，而且在科技项目立项、各种专项资金设立、各种资助制度建立等方面都有明确的目标规定。
2、既顾及全面，又重点突出，针对性强。
《条例》既顾及到科技创新的方方面面，从科研到技术开发到产品展览、成果应用和知识产权保护都作了规定，但重点是针对广州市科技创新面临的亟需解决的问题作出规定。在需要解决问题的制度方案中，也是既顾及全面，又重点突出。
3、《条例》的可操作性强。
与其他地方的相应立法相比较，《条例》这个特点十分突出。
4、既总结了广州市以往政策实施的经验，又借鉴了各地的相关立法经验，并在总结经验的基础上作制度完善。按照条例的要求，现行的科技管理体制将做相当大的改革。
四、两点建议
1、关于科技法规的速订频修。
科技领域的立法应能快速地反映科技发展情况不断加以修订完善。科技法规的制定和修改不能囿于现有的僵死的程式，这也要求人大、政府有关部门以及学界，要有人对科技领域的立法作持久的追踪研究，适时提出方案。
2、关于本《条例》的修改。
在立法技术上，在词句表达上，尤其在法律责任的规定方面，还存在一些毛病，需在修订时注意。
